Naczelna Izba Kontroli zwraca uwagę, że duża część gmin nadal nie wywiązuje się rzetelnie z obowiązku prowadzenia kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – przypomina Błażej Gawroński, ekspert Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom.
Kto może przeprowadzać kontrolę punktów sprzedaży napojów alkoholowych?
Może to robić wójt, burmistrz, prezydent miasta lub upoważnieni przez niego pracownicy urzędu gminy, strażnicy gminni, a także członkowie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w ramach realizowania zadań zapisanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W wielu gminach to właśnie członkowie gminnych komisji jako jedyni wykonują to zadanie. Wiąże się to z ich wieloletnim doświadczeniem w zakresie kontroli przedsiębiorców korzystających z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, ale także z ich działalnością profilaktyczną polegającą między innymi na współpracy z przedsiębiorcami – realizowanej, na przykład, poprzez prowadzenie szkoleń dla sprzedawców. Współpraca i budowanie dobrych relacji z przedsiębiorcami stanowią wartość, którą warto kontynuować. Znamy gminy, w których przedsiębiorcy są członkami gminnych komisji, angażują się w realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, finansują czy współfinansują wiele działań profilaktycznych.
Jednak cele działania przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe bywają rozbieżne z celami działania gminnych komisji.
Niekiedy wręcz lokuje się je po dwóch stronach barykady. Należy jednak brać pod uwagę to, że środki, jakie przedsiębiorcy wpłacają na rzecz gminy, zapewniają możliwość funkcjonowania większości instytucji budżetowych (w tym gminnej komisji), a pieniądze za wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczane są wyłącznie na realizację zadań gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii.
Współpraca z przedsiębiorcami na linii kontrolujący–kontrolowany jest więc możliwa.
Tak. Dobrą praktyką wydają się spotkania z przedsiębiorcami prowadzącymi sprzedaż napojów alkoholowych (dobrze, jeśli uda się zaprosić na nie także wójta czy burmistrza). Przedsiębiorcy prowadzący własne biznesy są zwykle osobami pragmatycznymi i cenią sobie rzeczowość i czas. W efekcie okazuje się, że obie strony mogą realizować swoje cele (w przypadku przedsiębiorcy jest to sprzedaż napojów alkoholowych, a w przypadku komisji – profilaktyka i pomoc osobom z uzależnieniem), uznając przy tym, że napój alkoholowy to produkt, który wymaga szczególnej uwagi. Jeśli przedsiębiorca jest świadomy rygorów prawnych i skutków, jakie one za sobą pociągają (do utraty zezwolenia włącznie), to nie ma powodów, aby podczas kontroli wystąpiły nadzwyczajne napięcia czy rozbieżności.
Spotkania członków gminnych komisji ze sprzedającymi napoje alkoholowe są także okazją, aby ci drudzy mogli lepiej zrozumieć cele i działalność komisji.
Przedsiębiorcy to też często rodzice, którym na sercu leży troska o bezpieczne i szczęśliwe życie ich dzieci. Rozumiejąc istotę problemów alkoholowych, łatwiej im dostrzec wagę własnych decyzji, na przykład w sprawie odmowy sprzedaży alkoholu osobie małoletniej. Warto wspomnieć o dobrych praktykach wynikających z doświadczeń lat minionych, kiedy członkowie gminnych komisji prowadzili „kontrole profilaktyczne” – zaznaczam to określenie w cudzysłowie, ponieważ nie jest to termin z porządku prawnego. Polegają one na spontanicznym kontakcie z pracownikami sklepów i lokali sprzedających napoje alkoholowe – za ich zgodą i w porozumieniu z nimi. Łatwiej wtedy o wymianę poglądów czy podejmowanie konstruktywnych decyzji. Jako przykład można podać zmiany decyzji przedsiębiorców m.in. w sprawie promocji napojów alkoholowych, która często budzi wątpliwości natury etycznej (np. promocja dla studentów: „kup dwie butelki alkoholu, trzecią masz za 1 grosz”). W następstwie „kontroli profilaktycznej” przedsiębiorcy są skłonni wycofać się z takich pomysłów. W wyniku kontroli NIK, dotyczących przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe, zauważono, że takie „kontrole profilaktyczne” powinny być prowadzone, a ich brak stanowi zaniechanie ze strony organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Co muszą wiedzieć osoby kontrolujące?
Ważne, aby miały niezbędną wiedzę na temat obowiązujących regulacji zawartych w dwóch aktach prawnych: ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określającej zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli, oraz w ustawie Prawo przedsiębiorców. Pierwszy z tych aktów określa, kto może dokonywać kontroli (organ wykonawczy, straż gminna lub członkowie GKRPA) oraz określa zakres kontroli (warunki i zasady uzyskanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu). Warunki i zasady zawarte są w art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa Prawo przedsiębiorców wskazuje zaś, w jaki sposób ma odbywać się kontrola. W tej ustawie przewidziano też prawne konsekwencje – gdy kontrola odbywa się z naruszeniem przepisów tej ustawy, przedsiębiorca ma prawo ubiegać się o odszkodowanie (art. 46.1). Jednocześnie dowody przeprowadzone w toku kontroli wykonanej z naruszeniem przepisów ustawy nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy. Tu należy podkreślić, jak ważna jest staranność w realizacji procedur kontrolnych i ścisłe stosowanie się do wymogów formalnych nałożonych przez ustawodawcę.
Wspomnieliśmy, że oprócz członków gminnych komisji kontrolę mogą przeprowadzać też urzędnicy upoważnieni przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
To prawda. Zaznaczmy tu, że wszystkich upoważnionych do kontroli należy poddać weryfikacji pod kątem możliwych wyłączeń określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególnie ważne jest to w przypadku małych gmin, gdzie znaczący jest poziom znajomości mieszkańców, ich formalnych i nieformalnych powiązań i relacji. Jest oczywiste, że z kontroli wyklucza się osoby, których sprawa dotyczy bezpośrednio lub które pozostają z kontrolowanym w stosunku prawnym, także małżonków lub krewnych i powinowatych drugiego stopnia przedsiębiorcy. Obowiązek wykluczenia nie ustaje pomimo ustania małżeństwa, gdyż pozostają więzi powinowactwa. Wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady, którym podlegają osoby wyłączane z kontroli, nie obejmują jednak wszystkich okoliczności, które można byłoby wymienić jako mogące – potencjalnie – stanowić podstawę wyłączenia. Oczywistą wątpliwość co do bezstronności kontrolujących wobec kontrolowanego może wywołać np. sytuacja, kiedy to przedsiębiorcę i osobę kontrolującą łączą nieformalne więzy wieloletniej przyjaźni czy relacji emocjonalno-uczuciowych. Każda taka sytuacja powinna być poddana indywidualnej analizie – tak, aby nie pojawiły się uchybienia mogące stać się podstawą do podważenia wyników kontroli.
Jak wygląda praktyka kontroli?
Na początku należy oszacować prawdopodobieństwo naruszenia prawa przez przedsiębiorcę, co może stanowić przesłankę do ustalenia kolejności przeprowadzonych kontroli. Członkowie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych mają utrudniony dostęp do danych, które należy poddać ocenie w szacowaniu ryzyka. To pracownicy urzędów gmin, odpowiedzialni za obsługę przedsiębiorców, mają dostęp do systemów informatyczno-księgowych, pozwalających śledzić przepływy finansowe, w tym ewentualne zaległości w płatnościach i inne uchybienia formalne, finansowo-proceduralne na linii przedsiębiorca–urząd. To urząd gminy jest w posiadaniu skarg i wniosków wpływających do wójta czy burmistrza/prezydenta miasta na działalność przedsiębiorcy, w tym również informacji ze strony policji oraz innych służb państwowych i samorządowych. Wyniki kontroli podmiotów państwowych, przeprowadzanych wobec przedsiębiorców zamieszkujących daną gminę, stają się ważnym elementem dobrze wykonanej analizy. (Dodajmy w tym miejscu, że często członkiem gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przeprowadzającym kontrolę jest policjant. Jeśli jednak dokonuje on kontroli, wykonuje czynności członka komisji – nie jest funkcjonariuszem publicznym).
Przy prowadzeniu kontroli należy pamiętać o generalnej zasadzie, jaką jest przeprowadzanie czynności kontrolnych w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania kontrolowanego przedsiębiorcy. Kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Bardzo pomocna dla osób prowadzących kontrolę jest przy tym możliwość zapoznania się z wynikami wcześniejszych kontroli, zawartymi w książce kontroli przedsiębiorcy.
Przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli. Książka kontroli może być prowadzona także w formie elektronicznej. Zawiera ona wpisy dokonywane przez organy kontroli, które obejmują oznaczenie organu kontroli, oznaczenie upoważnienia do kontroli, zakres przedmiotowy przeprowadzonej kontroli, daty podjęcia i zakończenia kontroli, zalecenia pokontrolne oraz określenie zastosowanych środków pokontrolnych.
Jaki jest zakres przedmiotowy kontroli?
W zakresie kontroli sprzedaży napojów alkoholowych jedną z kluczowych staje się kontrola wiarygodności składanych przez przedsiębiorcę w urzędzie oświadczeń (do 31 stycznia każdego roku) co do wartości obrotu napojami alkoholowymi w tym punkcie w roku poprzedzającym oświadczenie. Jest to podstawa do naliczenia należnej kwoty za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z przepisów wynika, że jeśli organ wykonawczy gminy, udzielający zezwolenia i nakładający na przedsiębiorcę obowiązek finansowy wynikający z tegoż zezwolenia, nie będzie przeprowadzał kontroli wiarygodności składanych oświadczeń, to w istocie nikt nie będzie prowadził takich kontroli. Żadna instytucja kontrolna państwa – zarówno karno-skarbowa, jak i podatkowa – nie będzie prowadziła działań kontrolnych w tym zakresie. W wystąpieniach pokontrolnych NIK wyjątkowo surowo ocenił brak kontroli przeprowadzanych przez gminy. Zwrócono uwagę, że duża część gmin nadal nie wywiązuje się rzetelnie z obowiązku prowadzenia kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Czy ewentualne nieprawidłowości są trudne do wykrycia?
Dokumenty finansowe przedstawione do kontroli muszą zawierać wartości sprzedaży alkoholu w rozbiciu na poszczególne rodzaje, tak jak przedsiębiorca przedstawia je w oświadczeniu. Obecnie wszyscy przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych mają program finansowo-księgowy do generowania odpowiednich raportów finansowych ze sprzedaży napojów alkoholowych w danym roku w podziale na poszczególne rodzaje. Zatem kontrolujący powinni dokonać próby oceny, czy złożone przez przedsiębiorcę oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych zawierało dane zgodne z prawdą, ale także dokonać (jeśli jest naruszenie) wyliczenia kwoty nieoszacowanej (brakującej) opłaty. Oprócz konsekwencji w postaci cofnięcia zezwolenia, przedsiębiorca wnoszący opłatę w nieprawidłowej wysokości musi także liczyć się z koniecznością poddania się egzekucji i uiszczenia należnej kwoty (z ustawowymi odsetkami).
W ostatnim okresie spore kontrowersje wzbudza sprawa sprzedaży napojów alkoholowych przez internet.
W ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ma zapisów regulujących wprost tę kwestię. Przyjmuje się, że opisany katalog zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych ma charakter zamknięty i ustawodawca nie przewidział w nim kategorii zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie internetowym. Celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest bowiem ograniczanie dostępności do alkoholu.
Kontrola obejmuje też naruszenia prawa związane z reklamą i promocją napojów alkoholowych.
Ta kontrola jest jedną z najtrudniejszych. Przemysł spirytusowy i browarniczy, dysponujący olbrzymimi środkami finansowymi, na różne sposoby próbuje obejść zasadę zakazu reklamy napojów alkoholowych (z wyjątkiem piwa), a kontrolujący często nie mają możliwości i uprawnień pozwalających samodzielnie stwierdzić, iż doszło do naruszenia prawa. Dobrą praktyką jest więc kierowanie się zasadą powiadamiania organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa w tym zakresie. Organy ścigania dysponują odpowiednimi możliwościami (powoływanie biegłych, specjalistów) do skutecznej eliminacji tych naruszeń. Zgodnie z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jednym z zadań własnych gminy jest podejmowanie interwencji w związku z naruszeniami przepisów o reklamie i promocji napojów alkoholowych oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego.
A jeśli chodzi o sprzedaż alkoholu osobom niepełnoletnim?
Problem sprzedaży napojów alkoholowych niepełnoletnim jest jednym z kluczowych dla działań gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Nadal wielu niepełnoletnich nabywców deklaruje, że zakup napojów alkoholowych nie jest dla nich trudny. Dlatego członkowie gminnych komisji, we współpracy z przedsiębiorcami, organizują szkolenia dla właścicieli i sprzedawców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Szkolenie takie, obok części dotyczącej działania i wpływu na organizm napoju alkoholowego, obejmuje także warsztaty nabywania umiejętności odmawiania sprzedaży osobom, które nie legitymują się dowodem osobistym lub innym dokumentem potwierdzającym ich wiek.
Trzymając się litery prawa, w procedurze kontrolnej z powodów oczywistych trudno stwierdzić naruszenia w tym zakresie. Wątpliwe jest, aby sprzedawca czy przedsiębiorca sprzedał alkohol w obecności osób dokonujących kontroli. W związku z tym należy uznać, że kontrola nie jest z założenia efektywnym narzędziem wykrywania przypadków sprzedaży napojów alkoholowych osobom do lat 18.
Co grozi w razie wykrycia takiej sprzedaży?
W ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewidziano dwa rodzaje sankcji w przypadku złamania zakazu sprzedaży alkoholu osobom niepełnoletnim: karną i administracyjną. Taki czyn jest przestępstwem, którego popełnienie może skutkować orzeczeniem grzywny, przepadku napojów alkoholowych oraz zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i podawania alkoholu. Takie naruszenie jest także podstawą do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wraz z sankcją w postaci zakazu ubiegania się o nowe zezwolenie w okresie 3 lat od dnia cofnięcia. Nawet jednorazowa sprzedaż nieletniemu alkoholu jest przesłanką do wszczęcia procedury cofnięcia zezwolenia przedsiębiorcy na jego sprzedaż. Wiele komisji rozwiązywania problemów alkoholowych podejmuje wysiłki na rzecz wyeliminowania zjawiska sprzedaży alkoholu niepełnoletnim. Czasami te wysiłki mają jednak wątpliwy – z punktu widzenia etycznego – charakter i polegają na prowokowaniu sprzedawcy do sprzedaży napoju alkoholowego osobie, która z wyglądu może sprawiać wrażenie pełnoletniej, chociaż de facto jest osobą poniżej 18. roku życia. Te wątpliwości znajdują także zastosowanie w regulacjach prawnych, gdzie osobie, która nakłania do popełnienia przestępstwa, można postawić zarzut podżegania (art. 24 kk).
Jakie są dodatkowe wskazania dla kontrolujących?
Poza tym, że – jak już wspomniałem – członkowie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych podejmujący wyzwanie, jakim jest przeprowadzenie kontroli warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, zobowiązani są do działania w ramach dwóch ustaw, warto skonsultować i przeanalizować każdą kontrolę z prawnikiem (radcą prawnym urzędu), ponieważ przeprowadzenie kontroli jest w głównej mierze działaniem na materii prawnej.
Z Błażejem Gawrońskim rozmawiał Tadeusz Pulcyn
Błażej Gawroński – pedagog, specjalista problematyki społecznej, superwizor, coach i wykładowca akademicki. Założyciel i dyrektor (do 2024 roku) Miejskiego Zespołu Profilaktyki i Terapii Uzależnień w Olsztynie. Ekspert Krajowego Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom w Warszawie. Członek Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Olsztynie.